Překompenzace: evergreen v oblasti obnovitelných zdrojů

ÚVODNÝ ČLÁNOK

Z důvodů, pro jejichž rozbor zde není místo, nebyla řešena otázka slučitelnost i podpory obnovitelných zdrojů z hlediska čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU před počátečním nastavením podpory v roce 2005 a tato slučitelnost byla řešena až následně, především pak v rámci procesu, jehož výstupem bylo notifikační rozhodnutí Komise SA.40171, určené pro výrobny uvedené do provozu v období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2012. Z něho je dovozován závazek České republiky monitorovat celkovou úroveň podpory, kterou výrobny podle oznámeného režimu podpory dostávají. V případě, že příjemce nabývá výnosy v takové celkové výši, která by vyústila v návratnost překračující přípustný rozsah návratnosti považovaný za přiměřený českými orgány a Komisí (6,3 % až 10,6 %), ať už vznikly snížením výrobních nákladů nebo kombinací investiční a jiné provozní podpory s podporou poskytovanou podle oznámeného režimu podpory, má Česká republika přijmout opatření, která zajistí, aby k nadměrné kompenzaci nedocházelo nebo aby byla v případě nutnosti získána zpět.

Stranou nyní ponechávám souběhy provozní a investiční podpory. Nezaznamenal jsem nikdy žádný argument, proč by dvě obdobné výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů měly získat stejnou provozní podporu, pokrývající jejich náklady i přiměřený zisk, a jedna z nich pak ještě vedle toho měla získat podporu investiční. Zde se odebrání části podpory jeví jako plně logické (a budu rád, pakliže mi kdokoliv uvede argumenty vedoucí k závěru, že se mýlím).

Pokud jde o prostou provozní podporu, vzhledem k principu priority evropského práva před právem českým by podpora v tom nezbytně nutném rozsahu, ve kterém je skutečně neslučitelná s evropským právem, neměla být poskytována (resp. měla být odebrána, vrácena), právě pro tento rozpor s evropskými předpisy. V tom rozsahu, kde již odčerpání podpory nelze jednoznačně odůvodnit rozporem s evropským právem, však narážíme na ústavněprávní principy, které hovoří spíše ve prospěch ochrany výrobců a zachování podpory, jež jim byla garantována zákonem. Na zřeteli mám zejména princip právní jistoty, důvěry v právo, jeho předvídatelnost a princip ochrany nabytých práv, a zvláště pak otázku, zda připravovaný přezkum přiměřenosti podpory v konečném důsledku nevede k porušení práva dotčených výrobců vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a k porušení legitimního očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.

Problematikou právní úpravy revize podpory se Ústavní soud zabýval již v minulosti ve svém nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. ÚS 17/11 v souvislosti se zavedením odvodů za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření. Dle Ústavního soudu je třeba zavedení odvodů ze slunečního záření třeba považovat za tzv. nepravou retroaktivitu, která je (na rozdíl od pravé retroaktivity) zásadně přípustná, nicméně dle Ústavního soudu je třeba změnu právní úpravy hodnotit z hlediska proporcionality (ve smyslu poměřování veřejného zájmu na přijetí nové právní úpravy a zájmu jednotlivce na zachování dosavadní úpravy), když nelze a priori vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně. K obdobným závěrům, poukazujícím na nutnost respektování zásady proporcionality, dospěl Ústavní soud i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96.

Pohlédneme-li na projednávaný návrh řešení překompenzací (sněmovní tisk č. 870) optikou těchto ústavních principů, nejsem si zcela jist, zda již nebyly významně překročeny meze, v nichž je odebrání podpory právně a ekonomicky obhajitelné a udržitelné. Mé pochybnosti se týkají jak konkrétního nastavení hranice přiměřenosti podpory, tak i postupů při přezkumu této přiměřenosti. Prověření přiměřenosti podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů uvedených do provozu v období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2015 má být založeno na zjištění skutečnosti, zda vnitřní výnosové procento investic (IRR) za dobu trvání práva na podporu překročí v případě jednotlivých typů výroben určitou definovanou hodnotu (např. u FVE 6,3 %, u VTE a vodních elektráren 7 %, u bioplynu 10,6 %). K pochybnostem mne vedou zejména tyto aspekty navržené právní úpravy:

• nestejné stanovení hodnot IRR pro jednotlivé zdroje, které přitom nebylo odůvodněno počátečním objektivně podloženým záměrem stanovit podporu v různé míře pro různé typy zdrojů a které není věrohodně odůvodněno ani v důvodové zprávě (na tento nedostatek poukázalo i projednání v Legislativní radě vlády);
• skutečnost, že Česká republika i Komise deklarovaly, že rozmezí hodnot IRR od 6,3% do 10,6 %, tedy i maximální hodnoty odpovídající IRR 10,6 %, jsou přiměřené. Toto prohlášení mohlo založit legitimní očekávání výrobců, že ani dosažení hodnoty IRR 10,6 % u jakéhokoliv typu zdroje nebude považováno za nepřiměřenou podporu, a zároveň zpochybňuje tvrzení, že podpora přesahující nižší hodnoty než 10,6 % je nepřiměřená.
• výrobce elektřiny v řízení o stanovení individuálních podmínek podpory musí nést důkazní břemeno ve vztahu k tvrzení, že při podpoře upravené Energetickým regulačním úřadem k odstranění rizika nadměrné podpory nedosáhne za dobu trvání práva stanovené hranice IRR, tedy výrobce musí prokazovat, že jím inkasovaná podpora není nepřiměřená (namísto toho, aby mu to prokázal stát, jenž mu chce odejmout část přislíbené podpory); přitom bude výrobce odkázán na účetní záznamy, které již nutně vůbec nemusí mít k dispozici (zvláště u zdrojů, které provozuje již nový investor).
• mechanismus, který má výrobci umožnit, aby se domáhal stanovení individuálních podmínek podpory, s ohledem na neexistující odkladný účinek podání této žádosti, bude mít za následek snížení výkupní ceny do doby pravomocného vyhovujícího rozhodnutí. V důsledku snížení výkupních cen někteří výrobci nebudou schopni plnit své splatné závazky.

Bylo by úspěchem, kdyby nynější diskuse o těchto otázkách přiměla zákonodárce ke zvážení zmíněných aspektů projednávaného návrhu novely zákona (na zřeteli mám kvalitu našeho právního řádu, nikoliv ekonomický prospěch té či oné skupiny výrobců elektřiny).

Kromě těchto právních otázek může být vedena debata i např. po stránce ekonomické, zejména zde je vhodnější ověřování přiměřenosti po sektorech, individuální ověřování přiměřenosti, anebo například volba další „solární daně“. Zde již pociťuji jistý nedostatek kompetence k tomu, abych tyto varianty detailně rozebíral z hlediska jejich vhodnosti. Vyjádřím proto jen můj subjektivní dojem, že posuzování dosažené míry IRR fakticky představuje zvýhodňování těch, kteří při budování zdrojů postupovali méně hospodárně, což se mi jeví jako zcela nelogické (výrobce, který postupoval nehospodárně a vynakládal vyšší náklady, může získat stejnou podporu, jako výrobce úsporný, v absolutních číslech na jednotku výkonu výrobny pak paradoxně dokonce vyšší).

Závěrem bych ještě rád zmírnil, že způsob řešení minulého problému s nadměrnou podporou může významně ovlivnit i úspěšnost budoucí podpory obnovitelných zdrojů. Evropské předpisy (Clean energy for all Europeans Package) i konkrétní opatření Komise směřují k tomu, že i Česká republika bude muset dosáhnout výrazně vyššího podílu obnovitelných zdrojů na spotřebě elektřiny, k čemuž mají sloužit nové nástroje, jako například aukce vyhlašované Ministerstvem průmyslu a obchodu, anebo podpora poskytovaná prostřednictvím tzv. modernizačního fondu. Úspěšnost těchto nových nástrojů a rozvoj budoucí výstavby výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů ale budou do značné míry záviset na důvěře investorů, a ta zase mj. na tom, jak se nyní Parlament ČR vypořádá s minulou zátěží. Nezapomeňme, že když byla nastavována podpora obnovitelných zdrojů v roce 2005, stát se v § 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 180/2005 Sb. zavázal stanovovat její výši tak, „aby byly vytvořeny podmínky pro naplnění indikativního cíle podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny ve výši 8 % v roce 2010“, tedy jinými slovy podpora měla být nastavena a udržována tak, aby byla dostatečně atraktivní pro investory v tom směru, aby došlo k zásadnímu zvýšení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny. Nejednalo se tedy pouze o zajištění návratnosti investice, ale také o to, aby investice do zdroje obnovitelné energie byla pro investory natolik atraktivní, aby investovali v míře potřebné dosažení podílu 8 % na hrubé spotřebě elektřiny. Stát přece měl zájem právě o to, aby investoři investovali do obnovitelných zdrojů namísto jiných investičních příležitostí, a musel tuto investici učinit atraktivnější, nežli jsou příležitosti jiné. Jestliže toto očekávání investorů bude nyní hrubě zklamáno, domnívám se, že se to odrazí i v přístupu investorů k novým pobídkám k výstavbě obnovitelných zdrojů. Dosažení cíle spočívajícího v posílení podílu obnovitelných zdrojů tak může být do značné míry zmařeno přemírou snahy provádět přezkum dosavadní podpory ve smyslu návrhu zákona předloženého vládou.