Diskuse o konkrétním způsobu řešení tzv. překompenzace, tedy o zakotvení mechanismu přezkumu přiměřenosti podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů u výroben elektřiny uvedených do provozu v období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2015 do platného zákona o podpoře obnovitelných zdrojů (č. 165/2012 Sb., ve znění pozdějších předpisů), je vedena nejpozději od roku 2017 a stala se tak v tuzemsku v oblasti obnovitelných zdrojů do jisté míry evergreenem. Určité zevšednění této debaty a její zúžení na legislativně-technické a ekonomické otázky konkrétního způsobu výpočtu nadměrné podpory a jejího „odebrání“ by však podle mého názoru neměly zastřít zásadní aspekt celé záležitosti, kterým je mimořádnost takového zásahu do právní jistoty subjektů vyrábějících elektřinu z obnovitelných zdrojů. Přípustnost takového zásahu není samozřejmá, jakkoliv by tento dojem délka diskusí o technickém řešení problému mohla vyvolávat. Na zřeteli mám tedy ústavněprávní aspekt odebírání nadměrné podpory, který by dle mého soudu měl zákonodárce vybízet ke zdrženlivosti.
Klíčové otázky:
 | Není odebrání „podpory“ zásahem do právní jistoty subjektů vyrábějící elektřinu z obnovitelných zdrojů? |
| Nebyly návrhem novely významně překročeny meze, v nichž je odebrání podpory právně a ekonomicky obhajitelné a udržitelné? |
– | Jestliže investorům bude nyní odebrána podpora, neodrazí se tento počin v přístupu investorů do budoucna a nebude tak ohroženo dosažení cíle spočívajícího v posílení podílu OZE do roku 2030? |
ÚVODNÍ ČLÁNEK
Z důvodů, pro jejichž rozbor zde není místo, nebyla řešena otázka slučitelnost i podpory obnovitelných zdrojů z hlediska čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování EU před počátečním nastavením podpory v roce 2005 a tato slučitelnost byla řešena až následně, především pak v rámci procesu, jehož výstupem bylo notifikační rozhodnutí Komise SA.40171, určené pro výrobny uvedené do provozu v období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2012. Z něho je dovozován závazek České republiky monitorovat celkovou úroveň podpory, kterou výrobny podle oznámeného režimu podpory dostávají. V případě, že příjemce nabývá výnosy v takové celkové výši, která by vyústila v návratnost překračující přípustný rozsah návratnosti považovaný za přiměřený českými orgány a Komisí (6,3 % až 10,6 %), ať už vznikly snížením výrobních nákladů nebo kombinací investiční a jiné provozní podpory s podporou poskytovanou podle oznámeného režimu podpory, má Česká republika přijmout opatření, která zajistí, aby k nadměrné kompenzaci nedocházelo nebo aby byla v případě nutnosti získána zpět.
Stranou nyní ponechávám souběhy provozní a investiční podpory. Nezaznamenal jsem nikdy žádný argument, proč by dvě obdobné výrobny elektřiny z obnovitelných zdrojů měly získat stejnou provozní podporu, pokrývající jejich náklady i přiměřený zisk, a jedna z nich pak ještě vedle toho měla získat podporu investiční. Zde se odebrání části podpory jeví jako plně logické (a budu rád, pakliže mi kdokoliv uvede argumenty vedoucí k závěru, že se mýlím).
Pokud jde o prostou provozní podporu, vzhledem k principu priority evropského práva před právem českým by podpora v tom nezbytně nutném rozsahu, ve kterém je skutečně neslučitelná s evropským právem, neměla být poskytována (resp. měla být odebrána, vrácena), právě pro tento rozpor s evropskými předpisy. V tom rozsahu, kde již odčerpání podpory nelze jednoznačně odůvodnit rozporem s evropským právem, však narážíme na ústavněprávní principy, které hovoří spíše ve prospěch ochrany výrobců a zachování podpory, jež jim byla garantována zákonem. Na zřeteli mám zejména princip právní jistoty, důvěry v právo, jeho předvídatelnost a princip ochrany nabytých práv, a zvláště pak otázku, zda připravovaný přezkum přiměřenosti podpory v konečném důsledku nevede k porušení práva dotčených výrobců vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny a k porušení legitimního očekávání nabytí majetku ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Problematikou právní úpravy revize podpory se Ústavní soud zabýval již v minulosti ve svém nálezu ze dne 15. 5. 2012 sp. zn. ÚS 17/11 v souvislosti se zavedením odvodů za elektřinu vyrobenou ze slunečního záření. Dle Ústavního soudu je třeba zavedení odvodů ze slunečního záření třeba považovat za tzv. nepravou retroaktivitu, která je (na rozdíl od pravé retroaktivity) zásadně přípustná, nicméně dle Ústavního soudu je třeba změnu právní úpravy hodnotit z hlediska proporcionality (ve smyslu poměřování veřejného zájmu na přijetí nové právní úpravy a zájmu jednotlivce na zachování dosavadní úpravy), když nelze a priori vyloučit, že s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně. K obdobným závěrům, poukazujícím na nutnost respektování zásady proporcionality, dospěl Ústavní soud i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96.
Pohlédneme-li na projednávaný návrh řešení překompenzací (sněmovní tisk č. 870) optikou těchto ústavních principů, nejsem si zcela jist, zda již nebyly významně překročeny meze, v nichž je odebrání podpory právně a ekonomicky obhajitelné a udržitelné. Mé pochybnosti se týkají jak konkrétního nastavení hranice přiměřenosti podpory, tak i postupů při přezkumu této přiměřenosti. Prověření přiměřenosti podpory elektřiny z obnovitelných zdrojů uvedených do provozu v období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2015 má být založeno na zjištění skutečnosti, zda vnitřní výnosové procento investic (IRR) za dobu trvání práva na podporu překročí v případě jednotlivých typů výroben určitou definovanou hodnotu (např. u FVE 6,3 %, u VTE a vodních elektráren 7 %, u bioplynu 10,6 %). K pochybnostem mne vedou zejména tyto aspekty navržené právní úpravy:
- nestejné stanovení hodnot IRR pro jednotlivé zdroje, které přitom nebylo odůvodněno počátečním objektivně podloženým záměrem stanovit podporu v různé míře pro různé typy zdrojů a které není věrohodně odůvodněno ani v důvodové zprávě (na tento nedostatek poukázalo i projednání v Legislativní radě vlády);
- skutečnost, že Česká republika i Komise deklarovaly, že rozmezí hodnot IRR od 6,3% do 10,6 %, tedy i maximální hodnoty odpovídající IRR 10,6 %, jsou přiměřené. Toto prohlášení mohlo založit legitimní očekávání výrobců, že ani dosažení hodnoty IRR 10,6 % u jakéhokoliv typu zdroje nebude považováno za nepřiměřenou podporu, a zároveň zpochybňuje tvrzení, že podpora přesahující nižší hodnoty než 10,6 % je nepřiměřená.
- výrobce elektřiny v řízení o stanovení individuálních podmínek podpory musí nést důkazní břemeno ve vztahu k tvrzení, že při podpoře upravené Energetickým regulačním úřadem k odstranění rizika nadměrné podpory nedosáhne za dobu trvání práva stanovené hranice IRR, tedy výrobce musí prokazovat, že jím inkasovaná podpora není nepřiměřená (namísto toho, aby mu to prokázal stát, jenž mu chce odejmout část přislíbené podpory); přitom bude výrobce odkázán na účetní záznamy, které již nutně vůbec nemusí mít k dispozici (zvláště u zdrojů, které provozuje již nový investor).
- mechanismus, který má výrobci umožnit, aby se domáhal stanovení individuálních podmínek podpory, s ohledem na neexistující odkladný účinek podání této žádosti, bude mít za následek snížení výkupní ceny do doby pravomocného vyhovujícího rozhodnutí. V důsledku snížení výkupních cen někteří výrobci nebudou schopni plnit své splatné závazky.
Bylo by úspěchem, kdyby nynější diskuse o těchto otázkách přiměla zákonodárce ke zvážení zmíněných aspektů projednávaného návrhu novely zákona (na zřeteli mám kvalitu našeho právního řádu, nikoliv ekonomický prospěch té či oné skupiny výrobců elektřiny).
Kromě těchto právních otázek může být vedena debata i např. po stránce ekonomické, zejména zde je vhodnější ověřování přiměřenosti po sektorech, individuální ověřování přiměřenosti, anebo například volba další „solární daně“. Zde již pociťuji jistý nedostatek kompetence k tomu, abych tyto varianty detailně rozebíral z hlediska jejich vhodnosti. Vyjádřím proto jen můj subjektivní dojem, že posuzování dosažené míry IRR fakticky představuje zvýhodňování těch, kteří při budování zdrojů postupovali méně hospodárně, což se mi jeví jako zcela nelogické (výrobce, který postupoval nehospodárně a vynakládal vyšší náklady, může získat stejnou podporu, jako výrobce úsporný, v absolutních číslech na jednotku výkonu výrobny pak paradoxně dokonce vyšší).
Závěrem bych ještě rád zmírnil, že způsob řešení minulého problému s nadměrnou podporou může významně ovlivnit i úspěšnost budoucí podpory obnovitelných zdrojů. Evropské předpisy (Clean energy for all Europeans Package) i konkrétní opatření Komise směřují k tomu, že i Česká republika bude muset dosáhnout výrazně vyššího podílu obnovitelných zdrojů na spotřebě elektřiny, k čemuž mají sloužit nové nástroje, jako například aukce vyhlašované Ministerstvem průmyslu a obchodu, anebo podpora poskytovaná prostřednictvím tzv. modernizačního fondu. Úspěšnost těchto nových nástrojů a rozvoj budoucí výstavby výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů ale budou do značné míry záviset na důvěře investorů, a ta zase mj. na tom, jak se nyní Parlament ČR vypořádá s minulou zátěží. Nezapomeňme, že když byla nastavována podpora obnovitelných zdrojů v roce 2005, stát se v § 6 odst. 1 písm. a) zákona č. 180/2005 Sb. zavázal stanovovat její výši tak, „aby byly vytvořeny podmínky pro naplnění indikativního cíle podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny ve výši 8 % v roce 2010“, tedy jinými slovy podpora měla být nastavena a udržována tak, aby byla dostatečně atraktivní pro investory v tom směru, aby došlo k zásadnímu zvýšení podílu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny. Nejednalo se tedy pouze o zajištění návratnosti investice, ale také o to, aby investice do zdroje obnovitelné energie byla pro investory natolik atraktivní, aby investovali v míře potřebné dosažení podílu 8 % na hrubé spotřebě elektřiny. Stát přece měl zájem právě o to, aby investoři investovali do obnovitelných zdrojů namísto jiných investičních příležitostí, a musel tuto investici učinit atraktivnější, nežli jsou příležitosti jiné. Jestliže toto očekávání investorů bude nyní hrubě zklamáno, domnívám se, že se to odrazí i v přístupu investorů k novým pobídkám k výstavbě obnovitelných zdrojů. Dosažení cíle spočívajícího v posílení podílu obnovitelných zdrojů tak může být do značné míry zmařeno přemírou snahy provádět přezkum dosavadní podpory ve smyslu návrhu zákona předloženého vládou.
Na otázku, jestli jsou OZE překompenzovány a jak to řešit s ohledem na právní integritu a kontinuitu systému, mohu odpovědět pouze omezeně, nejsem právník. Jak to vidí laická veřejnost vykresluje nejlépe scénka z populárního seriálu Slunečná, která mě zaujala, když jsem tento týden jednou míjel doma televizi. Manažer firmy dodávající fotovoltaické elektrárny se po podpisu smlouvy s klienty loučí se slovy: Tak, a teď Vám to za pár měsíců dodáme a smontujeme a potom už budete jen vydělávat…
Z mého pohledu odpovědi na řadu otázek se skrývají v čase, kdy legislativa vnikala, a zvolené metodice hodnocení na základě IRR.
Legislativa vznikala v roce 2005. V roce 2008 světová ekonomika zabředla do finanční krize, která neměla v poválečné historii srovnání. Dopady finanční krize začala česká ekonomika pociťovat v závěru roku 2008. Hlavní náraz přišel v roce 2009, kdy se HDP poklesl o 4,5 %, a následovalo šest čtvrtletí hospodářské recese (od počátku roku 2012 do poloviny roku 2013). A k tomu se letos přidala pandemie kovid-19.
Co to udělalo s vnějšími ekonomickými podmínkami charakterizuje nejlépe např. tisková zpráva ze dne 14. 9. 2016, kterou přinesl deník E15 – První česká firma si půjčila za záporný úrok – energetická společnost ČEZ získala takovou půjčku v cizině. České banky takové úvěry zatím neposkytují, ale i tak tuzemským podnikům půjčují za minimální sazby, které většinou nepokrývají ani inflaci.
K tomu jedna praktická zkušenost. V roce 2010 jsme ve firmě alokovali volné disponibilní prostředky ve výši 2 mil. Kč na overnight, abychom alespoň trochu využili možnosti zhodnocení v podobě úrokové sazby úložek přes noc na mezibankovním trhu. Vydělali jsme 50 Kč. Procento výdělku raději počítat ani nebudu.
Na druhé straně podle novely zákona o POZE z května 2020 činí státem zaručená výše IRR:
• bioplyn: 10,6 %
• biomasa: 9,5 %
• vodní, větrné a geotermální energie: 7 %
• fotovoltaické zdroje: 6,3 % (původně navrhovaných 8,4 %)
Pro srovnání – pokud bych si jako soukromá osoba chtěl půjčit cca 1 mil. Kč, tak úrokové sazby publikované na internetu se pohybují v rozsahu cca 3,9% až 5%
Ze svých začátků obchodování na energetickém trhu si pamatuji, že výše příspěvků na OZE byla stanovena ve výši 38 Kč/MWh. V roce 2009 byl příspěvek na OZE na úrovni 52 Kč/MWh a v roce 2013 činil již 583 Kč/MWh. Na základě rozhodnutí Poslanecké sněmovny byl v roce 2013 poplatek za obnovitelné zdroje elektřiny zastropován ve výši 495 kč/MWh a to s platností od roku 2014. Průmyslové firmy tehdy chtěly strop snížit až na 420 korun. Bez státní dotace ve výši 11,7 miliardy Kč by tuzemské průmyslové firmy v roce 2014 platily 790 Kč/MWh. V současnosti je plánována výše dotací pro OZE ve výši cca 55 mld. Kč do konce roku 2030, přičemž cca polovina této dotace je hrazena z rozpočtu ČR.
Podobná situace je v Německu. I tam došlo k zastropování výše příspěvku na OZE pro příští rok a to na 65 EUR/MWh (cca 1722 Kč/MWh) za každou spotřebovanou MWh, v roce 2022 má poplatek ještě klesnout, a to na 60 EUR/MWh (cca 1590 Kč/MWh). Kdo je překompenzovaný, Česko nebo Německo, je otázka, která se přímo naskýtá.
Odpověď na otázku překompenzace se skrývá v samotné použité metodice na základě IRR. Co je vnitřní míra návratnosti (IRR)? Vnitřní míra návratnosti je metodika používaná ve finanční analýze k odhadu ziskovosti potenciálních investic. Vnitřní míra výnosnosti je taková diskontní sazba, která v analýze diskontovaných peněžních toků činí součet všech čistých současných hodnot (NPV) všech peněžních toků roven nule. Výpočty IRR spoléhají na stejný vzorec jako čistá současná hodnota. Z toho vyplývá:
• Vnitřní míra návratnosti je roční tempo růstu, které se očekává, že investice vytvoří
• IRR je ideální pro analýzu projektů z pohledu kapitálové náročnosti jejich rozpočtů, aby bylo možné pochopit a porovnat potenciální míry roční návratnosti v čase
S ohledem na téma příspěvku z toho vyplývá
• Zvolená metodika není schopna postihnout změnu vnitřních a vnějších podmínek realizovaných projektů. Za tímto účelem se při finančních analýzách používají citlivostní analýza a analýza Monte Carlo. Proto s velmi vysokou pravděpodobností při stanovování IRR pro OZE nikdo nepočítal, že s rostoucí poptávkou bude pokles cen technologií (které např. u FVE, činily cca 30%), nepočítal s inovacemi a změnou účinnosti použité technologie, s deflací (zápornou inflací) nebo zápornými úrokovými sazbami, apod.
• Zvolené metodice je zcela jedno, zda se jedná o nějaký konkrétní typ technologie, je postavena na analýze peněžních toků v čase. Rozlišení může být s ohledem na pravděpodobnost nebo obtížnost realizace a mělo by být zdůvodněno. Příklad – fotovoltaiku lze postavit téměř na každé střeše, ale bioplynku smysluplně pouze tam, kde je využitelný zdroj plynu, nebo díky kůrovci je potřeba podpořit spalování biomasy místo uhlí
• Zvolená metodika není schopna postihnout rozdílnost vnitřních a vnějších podmínek jednotlivých států EU, kde by měl být postup nediskriminační, respektující jejich specifické podmínky vývoje ekonomiky, pokud tedy chceme společný evropský trh s elektřinou
Jak z toho zakletého kola ven? Snadno. Vyjdeme z definice IRR – jedná se o metodiku k odhadu ziskovosti potenciálních investic a to nejen vlastníků OZE, ale rovněž státu (který dotuje OZE ze svého rozpočtu). A stát je rovněž i garantem realizace projektů OZE a jejich výše IRR po celou dobu životnosti. Stát si na financování svých závazů (deficitů ze zastropování) půjčuje na finančním trhu prostřednictvím státních obligací, které jsou všeobecně vnímány jako nejbezpečnější investice. Žádný ze subjektů daného státu není schopen dostat lepší investiční rating, něž samotný stát, ve kterém je daňovým respondentem. Tzn. výše IRR by měla být vázána na výši státních bondů na stejné období, na které jsou realizovány projekty podpory OZE v daném státě. Tento přístup objektivně (tržně) odráží specifickou vnitřní i vnější situaci každého z členských států EU. Na druhé straně však vytváří stejné konkurenční prostředí v celé EU.
Nevýhodou tohoto řešení je, že může i ukázat na skrytou podporu konkurenceschopnosti firem členských států. Proč ? USA jsou všeobecně vnímány jako jeden z bezpečný rájů, ke kterým se obrací investoři v době rostoucích investičních rizik. Výše úroků stávajících 10ti a 30ti letých státních bondů je cca 0,84% a 1,55%. Výše obou těchto státních bondů Německa jsou v současnosti záporné. Jinak a v nadsázce řečeno, Německo jako stát může v současnosti realizovat všechny projekty OZE samo a investoři mu za to ještě zaplatí. Příspěvky na tyto projekty OZE hrazené německými domácnostmi a spotřebiteli by v tomto případě ztratily smysl.
Standardní metodika řízení projektů předpokládá, že jsou u projektů nejen definovány jednotlivé etapy projektu, očekáváné výstupy materiální, finanční či jiné povahy, ale rovněž předpokládané okrajové podmínky, potřebné pro splnění. Je tomu tak i v této oblasti ? Jestliže ano, pak by neměl být problém, aby kompetentní osoby odpověděly na otázky překompenzace.
Pokud vzniká Překompenzace nebo dokonce podkompenzace, tak z nějakého důvodu např. že dané finanční částky tečou do projektů, které jsou danou strukturou preferovány a tak bych se rád poptal jestli v případu zjištění vzniku Překompenzace se neohrozí daný projekt, který může mít kladný efekt např. navyšování životní úrovně v dané oblasti? Jakým způsobem se budou řešit možná rizika pokud se sníží životní úroveň v dané oblasti v rámci odstranění Překompenzace?